Widerstand gegen die »Strabs« wächst

Massiver Protest in Schongau gegen die umstrittenen Straßenausbaubeiträge – Uschi Ritter, Irmgard Schreiber-Buhl und Johanna Böck mit Unterschriftenlisten vor dem Rathaus (Foto: Sigi Müller)

2046 gültige Unterschriften haben dazu beigetragen, die als zutiefst ungerecht empfundene Erhebung von Straßenausbaubeiträgen vorerst zu verhindern

Seit Ende Oktober haben drei Montagsdemonstrationen gegen die StrABS stattgefunden. (Stand 8.11.2017)

Einstimmiger Beschluss im Stadtrat:

Der Schongauer Stadtrat hat am 7. November beschlossen, die seit etwa zwei Jahrzehnten immer wieder mehrheitlich abgelehnte Straßenausbau-Beitragssatzung trotz wiederholter Aufforderung der Rechtsaufsicht nicht einzuführen. Die im Bescheid des Landratsamts vom 23.05.2017 auferlegte Verpflichtung wurde in einer außerordentlichen Bürgerversammlung durch neu gewonnene Erkenntnisse der Vertreter des Kommunalamts vorerst nicht mehr aufrecht erhalten.

Vertreter von Finanzwissenschaft und Staatsrecht gegen Verwaltungsrechtler

Die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verstößt gegen das Grundgesetz, das über dem Bayerischen Gesetz steht. So jedenfalls lautet die klare Feststellung von Dr. Ernst Niemeier, ein Vertreter der Finanzwissenschaft, der sich eingehend mit diesem Thema auseinandergesetzt hat, u. a. in seinem Artikel »Ökonomieferne Verwaltungsrechtsprechung im öffentlichen Abgabenrecht beschädigt den Rechtsstaat« in der kommunalrechtlichen Zeitschrift »der gemeindehaushalt« vom Januar 2017. Außerdem hat Dr. Niemeier zusammen mit dem Staatsrechtler Professor Ludwig Gramlich im Februar 2015 in der kommunaljuristischen Zeitschrift »KommJur« den Aufsatz »(Wiederkehrende) Straßenausbaubeiträge: Karlsruhe hat entschieden, aber ist damit alles in Ordnung?« veröffentlicht, in dem sie gemeinsam zu dem Ergebnis kommen, dass Straßenausbaubeiträge aus verfassungsrechtlichen Gründen ganz abgeschafft werden müssen.
Was sich wie ein roter Faden durch die Diskussion zieht, ist der besondere Vorteil, der nach „objektiven Kriterien“ die Beitragserhebung rechtfertigen soll. Da ist die Auffassung des Finanzwissenschaftlers und Staatsrechtlers jedoch einmütig:

»Sondervorteile für Grundstückseigentümer gibt es nicht, weil

1. die Straßenerneuerung nur die Befahrbarkeit der Straße verbessert und keine grundstücksbezogenen Vorteile verursacht;
2. kommunale Straßen wegen der gleichzeitigen Nutzung durch viele Nutzer eine individuelle Vorteilszurechnung unmöglich machen;
3. die verwaltungsrechtlich konstruierten vermeintlichen Vorteile die Anforderungen des der Beitragserhebung zugrunde liegenden Äquivalenzprinzips nicht erfüllen und deshalb unhaltbar sind.

Deshalb verstößt die Beitragserhebung gegen Art. 3 Abs. 1 GG, gegen Art. 2 GG und Art. 14 GG.«
(Fettdruck von der Redaktion)

Zu 1.  Die Verwaltungsrechtsprechung kommt zu grundstücksbezogenen Vorteilen, weil sie sich fälschlich an die Grundstückserschließung anlehnt.

Die Straßenerneuerung hat aber im Gegensatz zur Erschließung keine grundstücksbezogenen Ziele. Die Grundstückserschließung will mit einem Bündel von Maßnahmen – angefangen mit den rechtlichen Schritten der Aufstellung eines Bebauungsplans und der Baugenehmigung über die Anschlüsse an Versorgungs- und Entsorgungsleitungen bis hin zum Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz – den Status des Grundstücks verändern: Aus einer brachliegenden oder landwirtschaftlich genutzten Fläche wird ein bebaubares, bewohnbares und verkehrlich erreichbares Grundstück geschaffen. Diese Statusänderung hat eine Ertragswertsteigerung zur Folge, die zu einer Steigerung des Grundstückswertes führt. Da der Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz mit dazu beiträgt, dass der Grundstückswert steigt, ist es grundsätzlich berechtigt, den Grundstückseigentümern einen Teil der Straßenbaukosten als Erschließungsbeitrag aufzuerlegen.

Die Straßenerneuerung zielt dagegen nicht auf das Grundstück und bewirkt auch keine Statusänderung des Grundstücks, die eine Wertsteigerung zur Folge hätte. Die Straßenerneuerung soll nur die beschädigte Straße wieder herstellen, die Befahrbarkeit der Straße verbessern. Den Nutzen (Vorteil) der wieder besser befahrbaren Straße haben alle Straßennutzer, die Grundstückseigentümer auch nur als Straßennutzer. Grundstücksbezogene Vorteile bewirkt die Straßenerneuerung nicht.

Die Verwaltungsgerichte kommen zu ihren vermeintlich grundstücksbezogenen Vorteilen also nur, weil sie den Sachverhalt der Straßenerneuerung unzulässig in eine Art Erschließung verfälschen. Dass die auf dieser falschen Grundlage konstruierten Vorteile nicht haltbar sind, ist dann – wie noch zu zeigen sein wird – nicht überraschend.

Es gibt aber noch einen zweiten Grund, weshalb die Verwaltungsgerichte grundstücksbezogene Vorteile als gegeben ansehen. Die Kommunalabgabengesetze unterstellen irrtümlich und wohl auf der zuvor skizzierten verfälschten Sachverhaltsgrundlage, dass es grundstücksbezogene Vor- teile gebe. Die Verwaltungsgerichte schlussfolgern aus der gesetzlichen Formulierung, dass diese Unterstellung die Existenz von grundstücksbezogenen Vorteilen bedeute; dass es sie also wirklich gibt. Diese kühne Schlussfolgerung ist aber nicht nur kühn, sie vernachlässigt die Anforderungen des Äquivalenzprinzips. Danach darf von demjenigen Grundstückseigentümer, der aus der Straßenerneuerung tatsächlich einen Sondervorteil zieht, ein „Entgelt“ erhoben werden. Die bloß theoretische, die gesetzliche Statuierung eines Vorteils bedeutet nicht, dass es einen Sondervorteil tatsächlich gibt. Wie zuvor schon aufgezeigt, gibt es grundstücksbezogene Vorteile aus der Straßenerneuerung normalerweise nicht. Eine Beitragserhebung kann so nicht gerechtfertigt werden.

Diese Aufklärung ist auch für das Bundesverfassungsgericht notwendig. Denn in dem Beschluss zu wiederkehrenden Beiträgen geht es in gleicher Weise wie die Verwaltungsgerichte davon aus, dass die Erhebung von Beiträgen grundstücksbezogen möglich sei. Denn – so das Bundesverfassungsgericht – erfolge die Erhebung „grundstücksbezogen“ (wie es in den KAG vorgesehen sei), so könnten „nur solche Grundstücke herangezogen werden, deren Eigentümer aus der Möglichkeit, die ausgebauten Straßen in Anspruch zu nehmen, einen Sondervorteil schöpfen können, der sich von dem der Allgemeinheit der Straßennutzer unterscheidet“; der besondere Vorteil sei hier also ebenfalls grundstücksbezogen zu definieren!!! Nein, der Sondervorteil darf nicht „definiert“ werden, es muss ihn wirklich geben, wenn dafür ein Entgelt gefordert wird. In Wirklichkeit gibt es durch die Straßenerneuerung aber keinen grundstücksbezogenen Vorteil.

Wenn man die wirklichen Vorteile der Straßenerneuerung betrachtet, die ausschließlich in der besseren Befahrbarkeit der Straße bestehen, so erkennt man nicht nur, dass alle Straßennutzer diesen Vorteil haben und dass es Sondervorteile für die Grundstückseigentümer nicht gibt. Dann wird auch deutlich, weshalb die fachlich für öffentliche Abgaben zuständige Finanzwissenschaft feststellt, dass die individuelle Zurechnung dieser Vorteile im Fall kommunaler Straßen praktikabel nicht möglich ist.

Zu 2. Kommunale Straßen werden von der fachlich für öffentliche Abgaben zuständigen Finanzwissenschaft als „öffentliche Güter“ klassifiziert, weil eine individuelle Nutzen- oder Vorteilszurechnung nicht möglich ist. Diese Unmöglichkeit ergibt sich aus der gleichzeitigen Nutzung der Straßen durch viele Nutzer. Sie erlaubt eine Differenzierung der Nutzung, eine individuelle Vorteilszurechnung nicht. Erschwerend kommt noch die ganz unterschiedliche Belastung der Straßen durch die unterschiedliche Achslast der Fahrzeuge (LKW!) hinzu. Der Versuch einer administrativen Erfassung der Nutzungen würde den kommunalen Verkehr lahmlegen. Öffentliche Güter müssen wegen wegen der praktischen Unmöglichkeit einer Vorteilszurechnung – wie die meisten anderen Staatsleistungen auch – aus dem Steueraufkommen finanziert werden. Da kommunale Straßen also öffentliche Güter sind, ist eine Beitragserhebung, die rein willkürlich wäre, von vornherein nicht erlaubt.

Zu 3.  Die von den Verwaltungsgerichten konstruierten Vorteile beruhen nicht nur auf einer falschen Sachverhalt-Annahme und sie vernachlässigen nicht nur die Eigenschaft kommunaler Straßen als „öffentliche Güter“. Sie erfüllen außerdem nicht die Anforderungen, die das Äquivalenzprinzip an die Vorteile stellt, um eine Entgelt-Forderung rechtfertigen zu können.

Das Äquivalenzprinzip besagt implizit im Fall der Abgabenerhebung, dass ein Entgelt – der Beitrag – nur erhoben werden darf, wenn

• der Beitrag der Preis für einen tatsächlich bestehenden konkreten Vorteil darstellt;
• der Vorteil durch die Straßenerneuerung verursacht wurde (kausale Beziehung);
• der Vorteil ein Sondervorteil für die Beitragszahler ist;
• der Vorteil auch individuell zugerechnet werden kann (vgl. 2.);
• der vermeintliche Vorteil kein bloßer Schadensersatz ist.

Diese Bedingungen erfüllen alle verwaltungsrechtlich konstruierten Vorteile zum Teil oder in Gänze nicht. Beispielhaft soll das an dem vermeintlichen Sondervorteil der „qualifizierten Inanspruchnahme-Möglichkeit“ der Straße und an der behaupteten „Gebrauchswertsteigerung des Grundstücks“ aufgezeigt werden.

Die „Inanspruchnahme-Möglichkeit“ der Straße ist erstens eine Leerformel, sie ist kein konkreter Vorteil, der einen konkreten Beitrag rechtfertigen könnte. Sie wurde zweitens nicht durch die Straßenerneuerung geschaffen, sondern in der Vergangenheit durch die Erschließung des Grundstücks. Es handelt sich drittens auch nicht um einen Sondervorteil der Grundstückseigentümer, da alle Straßennutzer diese „Inanspruchnahme-Möglichkeit“ der Straße haben. Eigentlich sind diese erfolglosen Begründungsversuche für das Vorliegen eines Vorteils für Grundstückseigentümer schon deshalb überflüssig, weil eine Zurechnung der Vorteile nicht möglich ist.

Gebrauch und der Gebrauchswert des Grundstücks werden erstens durch die Straßenerneuerung nicht beeinflusst, da sich am Grundstück und in seinem Verhältnis zur Straße nichts ändert. Es ändert sich nur der Gebrauchswert der Straße, die Befahrbarkeit der Straße. Zweitens stellt eine solche Gebrauchswertsteigerung – wenn es sie wirklich gäbe – keinen Vorteil für den Grundstückseigentümer dar. Denn wenn es sie gäbe, wäre der Gebrauchswert zuvor durch die Straßenabnutzung, die zum größeren Teil fremdverursacht ist, gesunken. Den ursprünglichen Gebrauchswert hat der Grundstückseigentümer aber mit seinem Erschließungsbeitrag bezahlt. Des- halb bedeutet die Wiederherstellung des ursprünglichen Gebrauchswertes nichts anderes als einen Schadensersatz. Ein Schadensersatz ist kein Vorteil und kann auch keine neue Belastung rechtfertigen. Drittens ist der Gebrauchswert ein subjektiver Wert, der – wie die ökonomische Wohlfahrtstheorie aufzeigt – für Vorteilsvergleiche, für die Ermittlung eines Sondervorteils nicht geeignet ist.

Aus den angeführten Gründen ergibt sich eindeutig, dass es Sondervorteile für Grundstückseigentümer nicht gibt und folglich eine Beitragserhebung rein willkürlich wäre. Sie verstößt gegen die Gleichbehandlungsforderung des Art. 3 Absatz 1 GG, gegen die wirtschaftliche Handlungsfreiheit gem. Art. 2 GG und gegen den Eigentumsschutz gem. Art. 14 GG.

Des Weiteren wird ausgeführt, dass die Beitragserhebung für die Straßensanierung vor der Haustür nichts mit der Grundstückserschließung zu tun hat. Erschließungsbeiträge werden erhoben für eine „Statusänderung“ des Grundstücks. „Aus einer brachliegenden oder landwirtschaftlich genutzten Fläche wird ein bebaubares, bewohnbares und verkehrlich erreichbares Grundstück geschaffen. (…) Da der Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz mit dazu beiträgt, dass der Grundstückswert steigt, ist es grundsätzlich berechtigt, den Grundstückseigentümern einen Teil der Straßenbaukosten als Erschließungsbeitrag aufzuerlegen.“

Im Gegensatz zur Grundstückserschließung ist die Erneuerung einer Straße „keine Statusänderung des Grundstücks“.

Dazu noch eine weitere Passage aus der Abhandlung von Dr. Niemeier: „Die Straßenerneuerung soll nur die beschädigte Straße wieder herstellen, die Befahrbarkeit der Straße verbessern. Den Nutzen (Vorteil) der wieder besser befahrbaren Straße haben alle Straßennutzer, die Grundstückseigentümer auch nur als Straßennutzer. Grundstücksbezogene Vorteile bewirkt die Straßenerneuerung nicht.“

Die Verwaltungsrechtler versuchen mit allen denkbaren Konstruktionen die vermeintlich grundstücksbezogenen Vorteile aufrechtzuerhalten. Ein Beispiel dafür ist die Abhandlung von Dr. Simon Bulla, Lehrbeauftragter für Verwaltungsrecht an der Universität Augsburg (in: Bayerische Verwaltungsblätter 8/2014). Eingangs gibt er zwar zu, dass die Straßenausbaubeiträge die Gemüter erhitzen „wie wenige andere Themen auf der kommunalen Ebene“, spricht sogar davon, dass viele diese Beiträge als „besonders ungerecht“ empfinden, versucht dann aber, die Beitragspflicht mit dem „abstrakten“ Sondervorteil zu verteidigen. Die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen beruhe auf dem „Gedanken des Vorteilsausgleichs“. Hier eine typische Passage zur Rechtfertigung der Beiträge: „Der Ausbau oder die Verbesserung einer Straße bietet regelmäßig den Anliegern einen (abstrakten) besonderen Vorteil. Gemeindestraßen dienen zwar auch der Allgemeinheit, verschaffen aber nach der gesetzgeberischen Wertung vor allem den Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten einen Sondervorteil. Ihre Grundstücke sind leichter und gefahrloser zu erreichen und der Grundstückswert wird durch eine gut ausgebaute Straße positiv beeinflusst. Häufig wird der betroffene Anlieger diesen Vorteil subjektiv nicht wahrnehmen, ihn sogar als Nachteil (z. B. Verkehrszunahme und Verkehrslärm) empfinden. Der abstrakte Vorteil eines Straßenausbaus ist jedoch in der verwaltungsgerichtlichen Rechtssprechung und Literatur unumstritten.“

Das Bundesverfassungsgericht hingegen hat bereits 2014 verkündet, die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen sei nur „bei konkret-individueller Zurechnung eines Sondervorteils zulässig“. Die Verfassungsrechtler Niemeier und Gramlich kommen ebenfalls zu diesem Ergebnis und verweisen u. a. auf das Äquivalenzprinzip. Demnach darf eine Erhebung von Abgaben nur erfolgen, wenn „ein tatsächlich bestehender konkreter Vorteil“ festgestellt wird. (…)

Gesetzliche Grundlagen: »können«, »sollen« oder »müssen«?

Immer wieder wird von den Verwaltungsgerichten »sollen« als »müssen« interpretiert. Bei der Entscheidung im Landtag war der Unterschied zwischen »sollen« und »müssen« aber durchaus relevant, als es darum ging, wie weit man die Kommunen von oben herab in die Knie zwingen darf. Da wurde nämlich beschlossen, die Strabs als »Soll-Bestimmung« zu erhalten. Somit hat der Landtag den »Schwarzen Peter« elegant nach unten weitergegeben. Ganz nach dem Motto, wir sagen nicht »müssen« – und respektieren damit das kommunale Selbstverwaltungsrecht. Aber dann zwingen wir die Kommunen, »sollen« doch als »müssen« hinzunehmen. Und wenn sie nicht parieren, werden sie von der Rechtsaufsicht dazu gezwungen.

In München hat der Stadtrat die Strabs aus guten Gründen abgeschafft. Warum durfte München dies bisher ohne Beanstandung der Rechtsaufsicht tun? Und warum will man z. B. Starnberg und Kronach zwingen, sie wieder einzuführen? Dafür gibt es bisher keine plausiblen Erklärungen.

Sigi Müller, Schongau