Die CORONA-Pandemie – eine ernste Gefahr für die Demokratie?

Über die (Selbst-)Entmachtung der Parlamente und die Erosion der Gewaltenteilung

Ein Virus schwächt das menschliche Immunsystem und kann das Gesundheitssystem an die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit bringen. Wir erleben das seit Monaten auf drastische Weise, jetzt – nach einer beruhigenden Phase der Konsolidierung – wieder mit beängstigender Verschärfung. Aber kann ein Virus wie Covid-19 bzw. SARS-CoV-2 auch ein politisches System angreifen, schwächen, in einen Lähmungszustand versetzen und an die Grenzen seiner Funktionsfähigkeit bringen?

Nach unserer Verfassungsordnung ist die Bundesrepublik Deutschland eine repräsentative, parlamentarische Demokratie. Oberstes Staatsorgan – auf Bundes- wie auf Landesebene – ist das Parlament. Dessen Mandatsträger sind unmittelbar vom Volk, dem Träger der Staatsgewalt, gewählt und damit für politische Gestaltung unmittelbar legitimiert. Die Regierung dagegen – in einem demokratischen zweiten nachrangigen Schritt –, vom Parlament und nicht vom Wahlvolk bestimmt, ist demnach nur mittelbar legitimiert.

Ein zentrales Fundament unserer Verfassungsordnung ist die Gewaltenteilung, basierend auf den drei Säulen: Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung (GG Art. 20 II), mit einer eindeutigen Rangordnung im politischen Entscheidungs- und Umsetzungsprozess. Diese erschließt sich aus dem dritten Absatz des Art. 20 GG: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“

Oberste Norm nach der Verfassung ist das Gesetz, das alleinige Recht des Parlaments. Mit einem Gesetz kann das Parlament eigene Entscheidungsrechte per »Ermächtigung« der vollziehenden Gewalt, der Regierung, übertragen. Im Rahmen der Gewaltenteilung und zur Sicherung des Koordinatensystems Gesetzgebung – Regierung – Rechtsprechung sind dem Umfang und der zeitlichen Gültigkeit einer solchen gesetzlichen Ermächtigung Grenzen zu setzen – umso mehr, wenn es um einschneidende Maßnahmen wie Eingriffe und Einschränkungen von Grund- und Freiheitsrechten geht. Grundsätzlich müsste jeder Eingriff in Grundrechte ohnehin dem Parlament vorbehalten bleiben.

Das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG vom 20. Juli 2000, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.06.2020) »ermächtigt« das Bundesministerium für Gesundheit, drastische Maßnahmen der Freiheitseinschränkung zu treffen, wenn der Deutsche Bundestag „eine epidemische Lage von nationaler Tragweite“ festgestellt hat (§ 5 IfSG). Gleichzeitig »ermächtigt« dieses Gesetz die Landesregierungen, „durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen“ (§ 32 IfSG). Durch Rechtsverordnung können die Landesregierungen diese Ermächtigung des Gesetzgebers sogar „auf andere Stellen übertragen“. Mit dieser Ermächtigung können – ohne konkrete gesetzliche Grundlage – eine ganze Reihe von verfassungsrechtlich verankerten Menschen-, Grund- und Freiheitsrechten eingeschränkt werden. Unser Alltags-, Freizeit- und Konsumverhalten wird durch die mittlerweile Siebte Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (7. BayIfSMV vom 1. Oktober 2020) reglementiert.

Erstarrter Parlamentarismus

Unter völliger Missachtung der so wichtigen Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung begnügt sich die Volksvertretung mit einer passiven Zuschauerrolle und überlässt das Gesetz des Handelns dem von ihr (eigentlich) abhängigen Staatsorgan. Die Gewaltenteilung ist gewaltig ins Rutschen gekommen. Statt der Teilung erleben wir seit Monaten eine Konzentration der Staatsgewalt. Die politische Gestaltung wird von der vollziehenden Gewalt monopolisiert. Die erste Gewalt, die Gesetzgebung, agiert als hätte sie sich CORONA-bedingt in Quarantäne zurückgezogen. Wo sind seit dem März des Jahres die Gesetzgebungsorgane, die Landtage und der Bundestag? Sie sind die obersten Organe im Staat. In der Normenpyramide steht das Gesetz unter der Verfassung, bei uns dem Grundgesetz; aber über der Verordnung einer Regierung, sowohl im Gesamtstaat als auch in einem Bundesland. Der lebendige Parlamentarismus ist in tatenloser Lähmung erstarrt und offenbart Handlungsunfähigkeit. Immerhin, nach über einem halben Jahr wird jetzt mehr und mehr zumindest eine »Mitsprache des Parlaments«, die »Überwindung der Placebo-Beteiligung«, eine »Reparlamentarisierung« der Politik und die Regelung durch Gesetze eingefordert (z. B. Münchner Merkur und Süddeutsche Zeitung, beide Nr. 233 vom 09.10.2020). Forderungen der Opposition, die aber bisher alle von Fraktionen der Koalitionsregierung zum Teil brüsk abgelehnt werden. Die Landtagsmehrheit will das Parlament – unter völliger Missachtung der eigenen Rechte und sich selbst entmachtend – in die Entscheidungsgewalt der Regierung nicht eingreifen lassen. Sie überlässt das Krisenmanagement dem »Wettstreit der Landesfürsten«. Noch nie haben Regierungen so weitgehend in Grundrechte eingegriffen und die Opposition wird zum Zuschauer degradiert. Der Bayerische Landtag tagte Anfang Oktober aus Infektionsschutzgründen nur mit halber Besetzung. Es ist kein Ruhmesblatt des Landtags, dass ausgerechnet nur die AfD auf ihrem Recht auf volle Stärke beharrte. Die Parlamente der anderen Bundesländer vermitteln kein anderes Bild.

Infektionsschutz versus Freiheit

Politik präsentiert sich nur noch als tagtägliche Pressekonferenz der Länder-Ministerpräsidenten bzw. der Bundeskanzlerin oder in Form der gemeinsamen »Ministerpräsidentenkonferenz«. Auf der Bühne erscheinen nur noch die Ministerpräsidenten und die Bundeskanzlerin, Regierungschefs ohne Gesetzgebungskompetenz, begleitet von »Experten«. Sind die Politikberatung und die Entscheidungskriterien zum Monopol von Virologen und Epidemiologen verkommen? Deren Einschätzungen und Voten können und dürfen auch in ein er äußerst schwierigen Krisensituation, so dramatisch sie auch sein mag, eine offene und breite parlamentarische Debatte nicht ersetzen. Erleben wir einen stillen Verfassungswandel? Werden Parlamentshoheit und Demo-Kratie immer mehr überlagert durch Ministerial-Kratie (in Bayern: Söder-Kratie)? Da eine offene parlamentarische Debatte nicht stattfindet, stellt sich die beklemmende Frage: womit legitimiert sich die Entscheidung, worauf gründen z. B. – wie jüngst – die Reiseregelungen und das Beherbergungsverbot für Menschen aus Corona-Hotspots ohne negative Corona-Tests? Jedes Beherbergungsverbot, jede Sperrstunde, jedes nächtliche Ausschankverbot, jedes abgesagte Konzert ist ein schmerzlicher Eingriff in die verfassungsrechtlich abgesicherte Freiheit – in vielfältiger Weise faktisch ein Berufsausübungsverbot. Die Balance zwischen Infektionsschutz und Freiheit ist abhanden gekommen.

Zumindest erweist sich die dritte Säule der Gewaltenteilung noch als vital und stabil: zwei Gerichtsinstanzen in Baden-Württemberg und Niedersachsen haben jüngst das von den Regierungen verordnete Beherbergungsverbot für unverhältnismäßig und verfassungswidrig erklärt.

Mein Respekt und meine Anerkennung gelten all den Politikern, die die Verantwortung für die höchst gravierenden freiheitsbeschränkenden Entscheidungen und Eingriffe in die Grundrechte übernehmen und zum Teil fast täglich neue Maßnahmen festlegen. Nur: Maßen sie sich nicht diese Verantwortung und damit politische Macht an, die ihnen nach der Verfassungsordnung gar nicht zusteht? Es stellt sich die bange Frage, wenn die Regierungen verantwortungsvoll und überzeugend handlungsfähig sind, warum sind es die Parlamente nicht?

Politikgestaltung allein durch Verordnungen der Regierung – basierend auf einem »Ermächtigungsgesetz« (Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen) nicht aber durch aktuelle, sachbezogene Gesetze des Parlaments – zementiert über viele Monate hinweg die Ermächtigung der Regierung und die Entmachtung das Parlaments in höchst verfassungsgefährdender Weise.

Trotz der vielfältigen Proteste in der Bevölkerung und der sich häufenden Klagen vor Gericht bestärkt sich in der Bevölkerung der Eindruck „es funktioniert ja, so gelingt Politik“. Dieser Eindruck könnte fatale Konsequenzen für das demokratische System haben; ein möglicher Gewöhnungseffekt sollte nicht unterschätzt werden. Die Koordinaten im System der Gewaltenteilung haben sich wohl längst schon verfassungswidrig neu justiert. Das Ermächtigungsgesetz mit gravierenden Eingriffsmöglichkeiten in die elementaren Grund- und Freiheitsrechte (freie Entfaltung der Persönlichkeit, Freizügigkeit, Versammlungsfreiheit, Berufsfreiheit – GG Art. 2 II, Art. 8, Art. 10, Art. 11, Art. 12) – darf kein Dauerzustand werden. Die Erfahrungen der Präsidialkabinette in der Agonie der Weimarer Republik und des – die erste demokratische Verfassung zerstörende – Ermächtigungsgesetzes 1933 (der Reichstag mutierte zum »teuersten Gesangverein der Welt« mit dem verbliebenen Recht, die Nationalhymne zu intonieren) sollten uns eine Mahnung sein.

Zukunftsgestaltung im Sinne des Gemeinwohls

Minderheitenrechte und die ggf. ausgleichenden Einflussmöglichkeiten der Opposition haben in einem solchen Verordnungssystem keinen Platz und keine Chance mehr. Alternativen sind von vornherein ausgeschlossen. Politik aber war nie alternativlos und darf es nie sein. Politik wird gestaltet von Personen, Gruppen, Organisationen mit ihren je eigenen Interessen, Zielen, Erwartungen und unterschiedlichen, ja gegensätzlichen Programmen der Zukunftsgestaltung. Der Ort, diese Interessen und Interessengegensätze öffentlich zu machen, auszutarieren, gegeneinander abzuwägen und zu einer Entscheidung zu kommen, die bestmöglich das Gemeinwohl realisiert, ist das Parlament. Dessen Entscheidungen umzusetzen, zu implementieren, ist – nachrangig – die Aufgabe der vollziehenden Gewalt. Nach Ernst Fraenkel, einem der Gründungsväter der Politikwissenschaft in Deutschland, stellt das Gemeinwohl „die Resultante dar, die sich jeweils aus dem Parallelogramm der ökonomischen, sozialen, politischen und ideologischen Kräfte einer Nation dann ergibt, wenn ein Ausgleich angestrebt und erreicht wird, der objektiv den Mindestanforderungen einer gerechten Sozialordnung entspricht und subjektiv von keiner maßgeblichen Gruppe als Vergewaltigung empfunden wird.“

In einem Verordnungsstaat ist genau dieser so wichtige Prozess systemimmanent nicht vorgesehen und deshalb nicht existent. So laufen wir Gefahr, unsere international geachtete, geschätzte, ja vielfach als zu Recht vorbildlich gerühmte politische Kultur auf dem Altar einer gewiss schlimmen Pandemie und einer beängstigenden Definitionsmacht von Epidemiologie/Virologie zu opfern. Demokratie aber heißt, „sich in die eigenen Angelegenheiten einmischen“ (Max Frisch) – und dafür sind zuständig in einer repräsentativen Demokratie – stellvertretend für das Volk als Träger der Staatsgewalt – die gewählten Abgeordneten in den Parlamenten. Deshalb der dringliche Appell an die Abgeordneten, die nötigen Regelungen wieder selbst in die Hand zu nehmen, ihnen als Gesetz die nötige Legitimierung zu verleihen und die Akzeptanz in der Bevölkerung zu stärken. Die Parlamente müssen dringlichst mehr Mitsprache und -entscheidung einfordern und sich auf ihre dominierende Rolle im politischen Entscheidungsprozess und ihre Gesetzgebungsverantwortung besinnen. Eine lebendige, volksnahe und von Akzeptanz gestützte Demokratie bedarf eines aktiven, handlungsbereiten und handlungsfähigen Parlaments. Die Gewaltenteilung muss wieder verfassungsgemäß austariert und vom Kopf auf die Füße gestellt werden.

Prof. Dr. Gerhard Kral, Peiting